Entramos a la Dimensión II: de conocer el riesgo a reducirlo
La Dimensión I (Módulos 04–07) construyó el diagnóstico: sabemos qué amenazas enfrenta el territorio, qué nos hace vulnerables, qué está expuesto y cuál es el nivel de riesgo de cada escenario. La Dimensión II responde la pregunta siguiente: ¿qué hacemos con ese diagnóstico para reducir el riesgo antes de que el desastre ocurra?
La Ley 1523 define la reducción del riesgo (Art. 6.2.2) como el proceso que comprende dos tipos de intervención: la intervención prospectiva —evitar que se generen nuevas condiciones de riesgo— y la intervención correctiva —reducir el riesgo que ya existe—. Este módulo desarrolla la intervención prospectiva. El Módulo 09 desarrollará la intervención correctiva.
La intervención prospectiva es la más barata y la más efectiva de todas las medidas de gestión del riesgo. Es entre 4 y 10 veces más económico prevenir un desastre que responder a él y reconstruir después. Sin embargo, es también la más ignorada políticamente: la prevención no tiene la visibilidad mediática de la respuesta a la emergencia, no genera inauguraciones y no tiene fotos de funcionarios entregando ayuda. Por eso, exigir la prevención requiere organización comunitaria sostenida.
"¿En tu municipio se sigue construyendo en zonas de riesgo? ¿Alguien ha otorgado licencias de construcción en zonas que ya se inundaron o que el PMGRD identifica como de alta amenaza? ¿Quién lo permite y por qué?"
- ¿Conoces algún caso donde una decisión de ordenamiento territorial —dónde se permite construir, qué actividades se permiten en qué zonas— haya aumentado el riesgo en tu municipio?
- ¿Hay zonas en tu municipio donde "todos saben" que es peligroso pero se sigue construyendo porque no hay alternativa o porque hay corrupción en Planeación Municipal?
- ¿Tu comunidad ha intentado alguna vez incidir en decisiones de planificación del territorio que afectan el riesgo? ¿Con qué resultado?
La intervención prospectiva en la Ley 1523: definición, fundamentos y obligaciones
"Intervención prospectiva. Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean susceptibles de ser dañados por eventos físicos peligrosos. Se trata de intervenir con anterioridad a la ocurrencia del desastre."
La intervención prospectiva opera fundamentalmente sobre las decisiones de uso del territorio: dónde se construye, con qué estándares, qué actividades se permiten en qué zonas y cómo se protegen los ecosistemas que reducen el riesgo. Estas decisiones se toman en tres instrumentos principales que la comunidad puede conocer, auditar y sobre los que puede incidir.
El POT define qué actividades se pueden desarrollar en cada parte del territorio municipal. Incluye la clasificación del suelo en: urbano, rural, de expansión urbana y de protección. El suelo de protección incluye las zonas de alto riesgo no mitigable que deben estar libres de construcción. La comunidad puede y debe participar en la revisión del POT.
El Decreto 1807/2014 obliga a todos los municipios a incorporar los estudios de amenaza y riesgo en su POT como condición para otorgar licencias de construcción. Define los estudios básicos (zonificación de amenaza) y detallados (análisis de riesgo específico) que deben realizarse. Sin estos estudios, el municipio no puede otorgar licencias válidamente en zonas de amenaza.
El NSR-10 (Decreto 926/2010) establece los requisitos mínimos de resistencia estructural para todas las construcciones en Colombia. Define categorías de uso especial para hospitales, escuelas e instalaciones de emergencia que requieren mayor resistencia. Su aplicación es obligatoria y verificable mediante la licencia de construcción y la supervisión técnica.
"Los planes de gestión del riesgo y las estrategias de respuesta serán de obligatoria adopción y deberán estar integrados de manera consistente con los Planes de Ordenamiento Territorial, los Planes de Desarrollo y los Planes Sectoriales."
Esta articulación obligatoria entre el PMGRD y el POT es fundamental: si el PMGRD identifica una zona como de alto riesgo pero el POT permite construcción en esa zona, hay una contradicción legal que puede impugnarse. Planeación Municipal está obligada a incorporar las restricciones del PMGRD en el POT. Si no lo hace, hay base para queja ante la Procuraduría y para acción popular.
El ordenamiento territorial como herramienta de prevención: cómo funciona y cómo incidir
El Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento más poderoso de la prevención prospectiva del riesgo. Sus decisiones sobre dónde se puede construir, qué densidades se permiten y qué zonas deben mantenerse libres de ocupación determinan el perfil de riesgo del municipio para las próximas décadas. Una mala decisión de ordenamiento territorial hoy puede producir riesgo de desastre durante 50 años.
| Clasificación del suelo | Definición | Implicación para el riesgo | Mecanismo de exigencia comunitaria |
|---|---|---|---|
| Suelo de protección por amenaza alta | Zonas donde la amenaza es tan alta que no puede mitigarse con obras y que por ello deben mantenerse libres de construcción y usos que concentren población. Art. 35 Ley 388/1997. | En estas zonas no se pueden otorgar licencias de construcción de vivienda, comercio ni equipamiento. Quien construye en zona de protección lo hace ilegalmente y el municipio puede demoler. | Si el municipio otorga licencias en zona de protección: denuncia ante Planeación + acción popular por violación del derecho colectivo a la seguridad pública. Si la zona de protección no está delimitada correctamente: exigir actualización del POT con estudios del Decreto 1807/2014. |
| Suelo urbano con amenaza media | Zonas urbanas consolidadas con amenaza moderada donde se permite la construcción bajo condiciones especiales: estudios de suelo, normas constructivas reforzadas, medidas de mitigación obligatorias. | Las licencias de construcción en estas zonas deben exigir el cumplimiento de requisitos técnicos adicionales. Sin esos requisitos, la licencia puede impugnarse. | Verificar que las licencias en zonas de amenaza media exijan los estudios del Decreto 1807/2014. Si no los exigen: denuncia ante Planeación + queja ante Procuraduría + Curaduría Urbana. |
| Ronda hídrica y zona de manejo | Franja de 30 metros mínimos desde la orilla de ríos, quebradas, caños y lagunas que debe mantenerse libre de construcción y con cobertura vegetal. Decreto 1807/2014 + Decreto 2811/1974. | La ocupación de la ronda hídrica es una de las principales causas de riesgo de inundación. Destruye el corredor ribereño que regula la escorrentía y estabiliza las orillas. | Denuncia a la CAR por ocupación de ronda hídrica. Planeación debe negar licencias en ronda. La CAR puede ordenar demolición de construcciones en ronda hídrica. Acción popular si la ocupación pone en riesgo a otras comunidades aguas abajo. |
| Áreas de expansión urbana | Suelo que el POT destina para futuro crecimiento urbano. La decisión de expandir la ciudad hacia ciertas zonas puede generar nuevo riesgo si no considera las amenazas del territorio de expansión. | Los proyectos de urbanización en áreas de expansión deben realizarse con estudios de amenaza previos. La expansión hacia zonas de amenaza alta sin mitigación genera riesgo masivo para futuras generaciones de pobladores. | Participar en las audiencias públicas del POT. Exigir que los estudios de amenaza del Decreto 1807/2014 precedan cualquier habilitación de suelo de expansión. Denuncia ante Planeación si se adelantan urbanizaciones sin estudios de riesgo. |
La revisión del POT es el momento de mayor incidencia comunitaria en la prevención del riesgo: se hace cada 4 años (revisión ordinaria) o cuando hay cambios significativos en las condiciones del territorio. La Ley 388/1997 obliga a los municipios a hacer audiencias públicas de participación en el proceso de revisión. La comunidad tiene derecho a presentar propuestas y observaciones con base en el diagnóstico de riesgo que construyó en la Dimensión I.
Normas de construcción y licencias: el eslabón donde el riesgo se crea o se previene
Una construcción que no cumple con los estándares técnicos mínimos es una vulnerabilidad futura garantizada. Cada licencia de construcción que se otorga en zona de riesgo sin los estudios requeridos, o cada edificación que se levanta sin cumplir la NSR-10, es una decisión que puede costar vidas en el próximo evento. La comunidad puede y debe vigilar este proceso.
La NSR-10 clasifica las edificaciones en tres grupos de uso: normal (viviendas, comercio menor), especial (colegios, hospitales, teatros, estadios) e indispensable (hospitales de referencia, centrales de emergencia, estaciones de bomberos). Las edificaciones de uso especial e indispensable deben cumplir estándares estructurales más exigentes. Verificar su cumplimiento en infraestructura pública es una acción de prevención del riesgo.
El Decreto 1807/2014 obliga a que antes de otorgar licencias de construcción en zonas de amenaza, el municipio cuente con estudios básicos de zonificación de amenaza. En zonas de amenaza alta, se requieren estudios detallados. Muchos municipios de la Costa Caribe otorgan licencias sin estos estudios. Ese incumplimiento es documentable y denunciable ante la Curaduría Urbana y la Procuraduría.
La NSR-10 exige supervisión técnica independiente para edificaciones de uso especial e indispensable. Esta supervisión verifica que la construcción se ejecute según los planos aprobados y que los materiales cumplan las especificaciones técnicas. Las comunidades pueden solicitar los reportes de supervisión técnica de obras públicas (escuelas, hospitales) mediante derecho de petición como información pública.
La mayor parte de la vivienda en zonas de alto riesgo de la Costa Caribe es informal: sin licencia de construcción, sin estudios de suelo, sin diseño estructural. Esta informalidad tiene una causa estructural —la ausencia de suelo urbano seguro y asequible— que la GRD por sí sola no puede resolver. La respuesta debe combinar mejoramiento de vivienda (cuando es técnicamente posible) con reasentamiento digno (cuando no lo es) y con políticas de suelo que ofrezcan alternativas habitacionales.
| Situación detectada | Quién es responsable | Qué puede hacer la comunidad |
|---|---|---|
| Licencia otorgada en zona de amenaza alta sin estudios del D.1807/2014 | Curaduría Urbana o Planeación Municipal que otorgó la licencia | Denuncia ante la Curaduría + queja ante Procuraduría + solicitar nulidad de la licencia por vicios de procedimiento |
| Construcción informal en zona de riesgo sin licencia | Planeación Municipal (control urbano) + propietario del predio | Denuncia ante Control Urbano de la alcaldía (obligados a actuar). Si es zona de protección: también a la CAR. |
| Hospital o escuela en zona de amenaza sin estudio de vulnerabilidad sísmica | Alcaldía + Secretaría de Educación/Salud + MSPS (hospitales) | Derecho de petición por el estudio de vulnerabilidad + exigir programa de reforzamiento estructural. Programa Nacional de Reforzamiento de Hospitales del MSPS. |
| Obra pública ejecutada sin cumplir especificaciones técnicas de resistencia | Contratista + interventor + entidad contratante (alcaldía) | Veeduría ciudadana al contrato + denuncia ante Contraloría por mala calidad de la obra + solicitar supervisión técnica independiente |
Gestión ambiental preventiva: proteger ecosistemas es prevenir desastres
La degradación ambiental es uno de los principales generadores de nuevas condiciones de riesgo. La deforestación amplifica las inundaciones y los deslizamientos. La desecación de ciénagas elimina reguladores naturales del ciclo hídrico. La destrucción de manglares expone las costas a la erosión y las marejadas. La contaminación de fuentes de agua aumenta el riesgo epidemiológico post-desastre. Proteger los ecosistemas es prevenir desastres: son la misma acción.
La reforestación con especies nativas en las cuencas altas de los ríos reduce la velocidad de la escorrentía, estabiliza los suelos y recarga los acuíferos. Es la medida de reducción del riesgo de inundación más costo-efectiva en el largo plazo. Las CAR tienen programas de reforestación que pueden solicitarse mediante convenio con la comunidad.
La restauración de manglares en zonas costeras degradadas reduce la erosión costera, protege de marejadas y recupera ecosistemas productivos para la pesca artesanal. Las CAR costeras (CARDIQUE, CRA, CVS, CORPOMAG) tienen competencia y obligación de apoyar estas restauraciones. También pueden financiarse con recursos del Fondo Municipal de GRD.
La limpieza de caños de comunicación entre ciénagas, la eliminación de especies invasoras acuáticas y la recuperación de rondas hídricas restaura la función reguladora de los humedales. En la Costa Caribe, esta es la medida de mayor impacto para reducir el riesgo de inundación en las planicies ribereñas. La gestión de las ciénagas es competencia de las CAR.
La sustitución de las quemas para preparación de suelos por técnicas alternativas (labranza mínima, compostaje, siembra directa) reduce el riesgo de incendios forestales y preserva la cobertura vegetal que regula la escorrentía. Los municipios pueden tener programas de asistencia técnica agropecuaria que incluyan estas alternativas, financiados con recursos del Plan de Desarrollo.
El principio de sostenibilidad ambiental (Art. 3.9 Ley 1523) articula directamente la GRD con la gestión ambiental: la gestión del riesgo contribuye a la sostenibilidad ambiental y viceversa. Las CAR tienen la obligación de incorporar la GRD en sus planes de acción y de coordinar con los CMGRD las acciones de restauración y protección de ecosistemas que reducen el riesgo.
Cómo incide la comunidad en la prevención prospectiva: de la vigilancia a la propuesta
La prevención prospectiva involucra decisiones técnicas y políticas complejas —el POT, las licencias, los estudios geotécnicos— que pueden parecer inaccesibles para la comunidad. Pero hay varias palancas concretas donde la participación comunitaria tiene impacto real y está legalmente respaldada.
| Mecanismo de incidencia | Cómo funciona | Fundamento legal |
|---|---|---|
| Participación en la revisión del POT | El municipio debe convocar audiencias públicas en el proceso de revisión del POT. La comunidad puede presentar propuestas de incorporación de zonas de riesgo en el mapa de suelo de protección, respaldadas por el diagnóstico de riesgo de la Dimensión I. La propuesta debe citarse por escrito ante el Concejo Municipal para que quede en acta. | Ley 388/1997 Art. 24 (participación en formulación del POT) + Art. 3.5 Ley 1523 (principio participativo) + Decreto 1807/2014. |
| Solicitar estudios de amenaza pendientes | Si el municipio no tiene los estudios básicos de amenaza requeridos por el Decreto 1807/2014, la comunidad puede solicitar mediante derecho de petición que se realicen. Puede también solicitar el apoyo técnico de la UNGRD y la CAR para su elaboración, ya que estas entidades tienen la obligación de asistir técnicamente a los municipios con menor capacidad. | Decreto 1807/2014 + Art. 3.15 (oportuna información) + obligaciones de asistencia técnica de la UNGRD (Art. 18 Ley 1523). |
| Denunciar construcciones ilegales en zona de riesgo | La comunidad puede denunciar ante Control Urbano de la alcaldía cualquier construcción que se esté realizando en zona de protección o sin los estudios requeridos. Si Control Urbano no actúa en 15 días: denuncia ante la Procuraduría. Si la construcción amenaza derechos colectivos: acción popular. | Ley 388/1997 + Decreto 1807/2014 + Art. 3.8 (precaución) Ley 1523 + Ley 472/1998 (acciones populares). |
| Veeduría a los procesos de licenciamiento | Los expedientes de licencias de construcción son documentos públicos. La comunidad puede solicitar copias mediante derecho de petición y verificar si se cumplieron los requisitos del Decreto 1807/2014. La Curaduría Urbana o Planeación Municipal no puede negar esa información. | Ley 1712/2014 (transparencia y acceso a información pública) + Ley 850/2003 (veedurías ciudadanas). |
| Exigir el reasentamiento de zonas de riesgo no mitigable | Las familias en zonas de riesgo no mitigable tienen derecho a ser reasentadas en condiciones dignas. El municipio tiene la obligación de ejecutar el programa de reasentamiento previsto en el POT y el PMGRD. Si hay recursos del Fondo Municipal de GRD sin ejecutar: denuncia ante Contraloría. | Ley 388/1997 Art. 35 (suelo de protección) + Art. 6.2.2 Ley 1523 (reducción del riesgo) + Programa de Reasentamiento del MVCT. |
Enfoque diferencial en la prevención: quiénes son más afectados por las malas decisiones de ordenamiento
Las malas decisiones de ordenamiento territorial —construir en zonas de riesgo, no hacer los estudios requeridos, otorgar licencias ilegales— no afectan a todos por igual. Afectan desproporcionadamente a quienes no tienen alternativa: las familias de bajos ingresos que no pueden acceder a suelo seguro, las comunidades étnicas cuyos territorios son invadidos por actividades que generan riesgo, y las personas con mayor vulnerabilidad física que no pueden evacuarse cuando la mala decisión produce su resultado inevitable.
Las familias que no pueden pagar suelo urbano seguro no "eligen" vivir en zonas de riesgo: es el único suelo accesible. Las decisiones de ordenamiento que no ofrecen opciones habitacionales seguras y asequibles producen riesgo para las familias más pobres. La prevención del riesgo requiere también políticas de suelo y vivienda social en zonas seguras.
Las actividades extractivas —minería, ganadería extensiva, agroindustria— que se expanden sin respetar los territorios colectivos indígenas y afrodescendientes generan nuevo riesgo: deforestación de cuencas, contaminación de fuentes de agua, eliminación de ecosistemas reguladores. El derecho a la consulta previa (Convenio 169 OIT) aplica también a decisiones de ordenamiento territorial que afecten estos territorios.
La localización de escuelas en zonas de amenaza es una decisión de ordenamiento con consecuencias diferenciadas para la niñez. Los planes de reasentamiento de infraestructura escolar deben ser prioritarios. La NSR-10 requiere estándares constructivos especiales para edificaciones escolares. La comunidad puede exigir el cumplimiento de esos estándares como medida de prevención específica para la niñez.
Las decisiones de ordenamiento que no incorporan accesibilidad universal en las rutas de evacuación y la infraestructura pública generan condiciones de riesgo específicas para personas con discapacidad. Las nuevas construcciones públicas deben cumplir con la Ley 361/1997 de accesibilidad, que es también una medida de prevención del riesgo diferencial.
Actividades participativas
- El facilitador presenta la lista de verificación de prevención prospectiva: ¿Tiene el municipio estudios de amenaza según el Decreto 1807/2014? ¿El POT tiene clasificado el suelo de protección por riesgo? ¿Hay construcciones en zonas de protección? ¿Las licencias en zonas de amenaza exigen los estudios requeridos? ¿Hay programa de reasentamiento para zonas de riesgo no mitigable?
- En grupos, los participantes responden cada pregunta usando la información disponible: PMGRD, POT (o lo que hayan podido conseguir), su propio conocimiento del territorio. Para cada pregunta: respuesta (sí/no/parcial), evidencia disponible, brecha identificada.
- El grupo identifica las tres brechas de prevención más graves: donde el municipio está más claramente incumpliendo su obligación de no generar nuevo riesgo.
- Para cada brecha, identifican: ¿Cuál norma se está incumpliendo? ¿Quién es el responsable institucional específico? ¿Cuál es el mecanismo de exigencia más adecuado?
- Construyen la nota de exigencia: documento breve que describe la brecha, cita la norma incumplida, identifica el responsable y solicita una acción específica en un plazo determinado. Esta nota es la base del derecho de petición o la queja ante Procuraduría.
Antes de la sesión, intente verificar si el POT del municipio está disponible en la página de la alcaldía o en la plataforma del MVCT (https://www.mvct.gov.co). Si no está disponible digitalmente, solicitar acceso mediante derecho de petición es en sí mismo la primera acción de prevención prospectiva del módulo: el POT es información pública que no puede negarse.
- A partir de las brechas de prevención identificadas, el grupo formula propuestas específicas usando la estructura: (a) zona o situación específica donde se genera nuevo riesgo; (b) acción preventiva propuesta (clasificar como suelo de protección, exigir estudio de amenaza, restringir licencias, iniciar reforestación); (c) entidad responsable; (d) plazo propuesto; (e) fundamento normativo.
- Identificar el mecanismo de presentación para cada propuesta: ¿va al CMGRD? ¿al Concejo Municipal en el debate del Plan de Desarrollo? ¿a la CAR? ¿a Planeación Municipal directamente?
- Redactar una propuesta consolidada: documento de una a dos páginas que resume las propuestas de prevención con su fundamento normativo, listo para ser presentado formalmente.
- Definir el plan de presentación: fecha, quién presenta, con qué respaldo de organizaciones, cómo se hace seguimiento.
La propuesta de prevención que produce esta actividad es más poderosa si va acompañada del diagnóstico de riesgo de la Dimensión I. "Proponemos clasificar esta zona como suelo de protección porque el análisis de riesgo que nuestra comunidad realizó muestra un nivel MUY ALTO por inundación (Amenaza 3, Vulnerabilidad 3, Exposición 3) con 180 familias expuestas" es incomparablemente más sólido que "proponemos que declaren zona de riesgo este sector". La Dimensión I preparó exactamente ese argumento.
El Módulo 08 inicia la Dimensión II con el componente más político de la reducción del riesgo: la prevención de nuevas condiciones de riesgo a través del ordenamiento territorial. Su objetivo es que la comunidad entienda que las decisiones sobre dónde se construye y cómo se usa el territorio son decisiones de GRD, y que tiene herramientas legales para incidir en ellas. El producto principal es la propuesta de prevención para presentar ante el CMGRD y el Concejo Municipal.
- Consiga antes de la sesión acceso al POT del municipio o al menos a su mapa de clasificación del suelo. Este material es el insumo principal de la Actividad 1. Si no está disponible, ese mismo hecho es el punto de partida pedagógico.
- El POT puede parecer técnicamente intimidante. Tradúzcalo a preguntas simples: ¿permite construir aquí? ¿qué condiciones exige? ¿esto es zona de protección o no? La clasificación del suelo es la parte más accesible del POT.
- Conecte permanentemente la prevención con la política: las malas decisiones de ordenamiento territorial frecuentemente tienen causas políticas (corrupción, captura de Planeación por intereses inmobiliarios, presión de grandes propietarios). Nombrar esas causas sin limitarse a lo técnico es parte de la educación popular.
- El Concejo Municipal es un espacio de incidencia frecuentemente ignorado por las organizaciones comunitarias. Es el órgano que aprueba el POT y el Plan de Desarrollo. Incorporar el Concejo como destinatario de las propuestas de prevención amplía el espacio de incidencia.
Conflicto entre prevención y sustento: Cuando la prevención implica restringir actividades de las que depende el sustento de la comunidad (prohibir cultivos en zonas de riesgo, restringir la pesca en zonas de marejada), puede surgir resistencia. Sea honesto sobre esa tensión: la prevención sin alternativas económicas es injusta. La GRD integral incluye tanto la reducción del riesgo como el apoyo a medios de vida alternativos. El Estado tiene la obligación de ofrecer esas alternativas, no solo de imponer restricciones.
El Módulo 08 cubrió la intervención prospectiva: evitar nuevos riesgos. El Módulo 09 cubre la intervención correctiva: reducir el riesgo que ya existe. La pregunta puente es: "Hemos aprendido a evitar que se generen nuevos riesgos. Pero el riesgo que ya existe en nuestro territorio —las viviendas vulnerables, los diques deteriorados, las laderas deforestadas— también necesita intervención urgente. ¿Qué tipo de obras y medidas pueden reducirlo y cómo exigimos que se ejecuten?"